能源领域加速市场化 多层次改革宜协调推进
来源:中国石油新闻中心 | 作者:yilikenengyuan | 发布时间: 2012-09-05 | 77 次浏览 | 分享到:
       新华网北京9月4日电(记者董雅俊 关志薇)改革开放30年特别是建立社会主义市场经济20年来,我国成品油价格从最初的国家定价到国家指导价,到目前最高限价,能源领域的价改有序、渐进展开。与此同时,通过政企剥离和企业股份制改造、上市等,能源主体的市场化改革也在加速。
        目前,在我国能源领域多元化的市场格局已初显。未来的五到十年,应继续从多方面、多层次协调深化改革,协调推进,打破市场垄断和价格管制,加快能源领域的市场化。从定价到指导价到最高限价,能源价改有序渐进展开,改革开放以来,国内成品油市场经过三次定价改革,从政府定价到制定指导价到确定最高限价,成品油价改有序渐进进行,逐步与国际市场接轨。
        从1993年开始,我国成为石油净进口国,对外石油依存度直线上升。此时完全由政府定价已经不合时宜,也不符合市场经济的发展趋势。
        1998年,我国对原油和成品油价格形成机制进行了重大改革,原油基准价由政府根据国际市场原油上月平均价格确定,每月一调;汽油和柴油则以新加坡市场为基准制定国家指导价,中石油、中石化两大集团在此基础上可上下浮动5%。随后在2000年6月,成品油价格开始每月一调,国内油价与国际市场进一步接轨。此次改革方案的出台,改变了单一政府定价的模式,开始实行国内原油与国际油价联动的方式,是国内能源价格市场化改革迈出的一大步。
        从2001年11月份开始,国内成品油定价机制再次调整,由单纯依照新加坡市场油价确定国内成品油价格,改为参照新加坡、鹿特丹、纽约三地石油市场价格来调整国内成品油价格。两大集团在国家指导价的基础上有上下8%的浮动权力。
        两次改革后,成品油价格与国际油价有机联动,但这一阶段最明显的特征仍是对成品油价格实行政府指导。
        2008年12月推出的国内成品油价格形成机制一直沿用至今。此次政策改变了过去和成品油接轨的规定,而是和国际原油接轨,选择布伦特原油、迪拜和辛塔三地原油的价格作为基础,推算出包含各种税费之后的最终零售价。此次改革还打破了国家指导成品油中准价的模式,实行最高零售限价机制,使成品油经营企业获得了一定的定价自主权。
        从我国成品油价格形成机制调整的历程中,可以看出更多的市场灵活性,但长久以来的调整思路仍属于局部性调整,真正的完全市场化还是长期的改革目标。
        作为国内能源市场的主力,煤炭在我国一次能源消费中占到70%,并提供了80%的全社会用电量。因此,在相当长一段时期内,煤炭仍是保障我国能源电力供应的最重要能源资源。煤炭市场价格上世纪90年代后逐渐转向以开放为主,市场化不断加快。但“计划电”和“市场煤”一直是困扰煤电市场的矛盾。
        从1993年到1997年,煤价出现连续5年的小幅上涨,为确保电价稳定,政府设定了国有大型电厂的电煤价格,煤炭价格“双轨制”从此形成,全国煤炭订货会议也从计划经济时期延续了几十年,这也是多年来煤电矛盾的根源所在。
        我国煤炭产业历经30多年改革,市场体系基本建立。2006年煤炭市场进一步放开,国家发展和改革委员会取消2010年度的煤炭衔接会,被业内人士称之为电煤迈向市场化的关键一步。
        虽然“有形之手”撤出,但目前煤炭市场定价的环境并不完全具备,煤、电两个部门市场化的不同步成为非市场因素存在的根源。煤炭价格何时能完全市场化,还取决于电价机制改革的进程。电力体制改革至今,仍然存在管理体制与经济发展不适应的方面。最典型的是,电价仍由行政调控,未实现市场化。而价格“双轨制”之所以迟迟未能退出,很大一方面源自政府对物价上涨的担心。成品油定价机制的调整,也在一定程度上受制于国际油价大幅上涨而引发的通胀担忧。自2003年起,国际油价在高位运行,频繁波动,使国内成品油的价格刚性愈加强烈。为避免在经济高速发展的同时出现通胀加剧或经济“硬着陆”,专家认为,虽然能源价格改革的总方向是按照市场规律、与国际接轨,但改革的方式仍应是循序渐进的。政企剥离、股改上市,能源主体市场化加速,多元格局初现,由于受计划经济体制的影响,石化工业曾经被人为地进行了多层分割。上游石油生产是地质部、石油天然气总公司;中游加工是中国石化总公司、中国石油天然气总公司、化工部、轻工部、纺织部;而油品销售则在各省市石油公司。
        1998年中国石油、中国石化两大集团公司宣告成立,实现上下游、内外贸、产销一体化,各有侧重、有序竞争。两大集团的成立从体制和机制上解决不适应市场发展的矛盾和问题。石油石化业的重组改制,使中国石油市场格局、流通体制等均发生了重大变化。这些变化更有利于中国石油行业加速市场化与国际化进程。
        2000年,中国石油天然气股份有限公司分别在纽约、香港挂牌上市,中国石油化工股份有限公司分别在纽约、香港、伦敦挂牌上市。在国际资本市场上获得认可,令国有能源经营主体的市场化改革迈出一大步。
        电力部门直至20世纪90年代,一直延续计划经济体制下的状态,处于政企合一、垂直管理阶段。虽然在1997年电力工业管理体制进行了政企分开改革,国家电力公司成立,但垂直一体化经营的国家电力公司,集发、输、配、售电于一身,体制性问题形成的垄断导致企业效率低下,与市场经济发展极不适应。
        2002年以“建立竞争、开放的区域电力市场”为目标的电力体制改革开启,实施厂网分开、竞价上网,重组发电和电网企业,从纵横双向彻底拆分国家电力公司,组建了五大发电集团、两大电网公司和四大电力辅业集团。与此同时,国家电力监管委员会成立,新的管电体制框架逐步形成,由过去的行政管理逐步走向市场监管。
        在社会主义市场经济建立、发展的20年间,伴随着经济改革与体制改革的推进,中国能源企业从政府管理部门的下属单位脱离出来,成为独立的市场主体和利益主体,自主经营、自负盈亏、自担风险,规模越来越大,竞争力越来越强,在资源配置中发挥了基础性作用。
        2011年全球500强榜单上,中国石油化工集团公司以营业收入3752.14亿美元和利润92.53亿美元排名全球第五大企业。中国石油天然气集团公司和国家电网公司紧随其后,分别排在第六位和第七位。中国海洋石油总公司、中国南方电网有限责任公司、神华集团等计19家中国能源企业均上榜。
        随着能源企业自身不断发展壮大,市场化进程的加速推进,能源领域的竞争环境取得了显著提升。2009年,中海油获得了成品油批发经营权,使中国能源市场向竞争主体多元化方向迈进了一大步。
        此前,我国具有成品油批发经营资格的企业数千家,但约60%为中石油、中石化两大巨头所属企业,成品油批发市场基本由两大巨头主导。中海油成品油销售作为后来者,价格优惠政策的长期存在令市场竞争趋于激烈。
        电力行业在发电环节也呈现多元化竞争格局。国家电监会发布的报告显示,截至2011年底,全国全口径装机容量为10.6亿千瓦。其中,华能、大唐、华电、国电、中电投等中央直属5大发电集团总装机容量51472万千瓦,约占48.75%;其他7家中央发电企业(神华、三峡、华润、国开投、中核、中广核、新力能源)总装机容量13301万千瓦,约占12.60%;15家规模较大的地方国有发电企业总装机容量为10615万千瓦,约占10.05%。
        近年来,国家加大了煤炭行业整合力度,煤炭价格市场化是引入市场化机制推进煤炭资源和企业整合的前提。随着煤炭价格形成机制不断完善以及煤炭订货制度的不断放开,逐渐形成了煤炭供需双方自主订货、自主衔接、协商定价的订货机制。国家改革煤炭投融资体制,企业真正成为投资主体。《煤炭工业发展“十二五”规划》提出,进一步深化国有煤炭企业改革,完善现代企业制度,推进煤炭企业股份制改造,积极推进投资主体多元化,鼓励非公有制经济参与煤炭生产开发。能源市场化改革步入深水区,多方面多层次改革宜协调进行,社会主义市场经济建立20年来,能源领域的价格改革有序渐进展开,能源主体的市场化改革也在加速,目前多元格局初步显现。在未来的五到十年,我国宜在多方面、多层次进行协调改革,继续打破市场垄断和价格管制,加快能源领域的市场化改革。
        我国现行成品油定价机制规定,国际市场布伦特、迪拜、辛塔三地原油连续22个工作日移动平均价变化超过4%,即通常所称的“三地原油变化率”超过4%时,国内油价可相应作出调整。不少舆论认为“22个工作日的调整周期过长,正负4%的价格变化幅度要求过大”,应缩短调价周期到10个工作日,甚至有人提出可以由两大石油公司自行定价。
        我国成品油价格形成机制的改革方向是市场化,但在目前市场供应主体还非常有限,市场供求两大因素还不能平等博弈的情况下,单纯的价格市场化是无法做到的。价格的市场化,必须以供求的市场化为前提,价格的改革应与整个流通体制的改革协调进行。业内专家认为,中国能源领域的改革重点还在于能源市场竞争主体应更加多元化。近十年来,“非公经济”在能源行业的份额仍然较小,在能源行业常常遭遇“玻璃门”现象。这就需要深入推进能源行业市场化改革,清除民间资本进入能源领域的屏障。鼓励民资进入能源领域,加快我国能源市场化的政策已在今年破题。6月份,国家能源局、电监会、国土资源部、商务部等多部门连续发文,提出支持民间资本进入能源行业的政策措施。政策支持非常规油气资源的勘查开采、进入发电领域以及进入部分电网环节,以及民营油企参与原油与成品油储运及零售网络建设。行业政策先行一步,业内对于实施细则充满期待。在煤炭行业,应加强对煤炭企业的战略重组,彻底放开煤炭价格,建立完善的煤炭市场体系和机制,鼓励市场竞争;在油气行业,继续加快市场主体进一步扩大进程,制定更加完善的油气市场准入制度,按照上下游各个环节区别对待的原则,完善相关市场准入政策。在电力体系内,应使垄断业务与竞争性业务分离,加强政府监管,实现公平开放、公平接入。另一方面,厦门大学中国能源经济学研究中心主任林伯强指出,还应加快基于提高国有企业效率的能源改革,深化能源国企改革,加快建立现代企业制度,吸收多种经济成份,通过改革,强化成本约束机制等,进一步增强国有能源企业的市场竞争力。
        此外,加强衍生品市场交易体系的建设,不断丰富交易品种,对于完善能源领域定价机制、掌握国际市场定价话语权,具有长远意义。我国目前的石油交易体系以现货及中远期交易为主,石油期货交易品种只有燃料油。应在加强监管的前提下,鼓励在中远期合约交易市场进一步丰富品种的类别,将交易的石油商品类别逐渐从石油化工品扩展到成品油甚至原油领域。
        目前,我国正在积极筹备原油期货的上市,推出原油期货是我国争夺国际能源定价权的重要举措,同时也是国内成品油价格体系制定的良好参考基准。专家指出,在欧、美的布伦特、纽约油价逐渐成为区域性定价基准的趋势下,作为全球原油重要的消费地,亚太时区迫切需要一个新的权威基准油价以反映这一地区的市场供需状况。我国应加速推进原油等石油期货品种的上市,建立自己的石油期货市场,确立石油定价的本土基准,在市场中完善自己的石油价格形成体系。
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